Avrupa Birliği’nin üç kurucu Anlaşmasından birisi olan 1957 tarihli Roma Anlaşması, üye ülkelerin ekonomik anlamda ‘tek pazar’ olma hedefini bundan tam 53 yıl önce ortaya koymuştur. Bu hedefin tam anlamıyla hayata geçirilmesi ise 1995 yılında mümkün olabilmiştir. Bu tarihte iç sınırlar kontrollerini insan, mal ve sermaye hareketleri bakımından ortadan kaldıran Schengen Anlaşması yürürlüğe girmiştir. 15 yılını dolduran Schengen mevzuatı ve uygulaması üye ülkelerin en önemli gündem maddesi olmaya devam etmektedir. Zira, insan ve mal hareketlerinde tanınan bu özgürlük, kontrole tabii olmayan insan hareketleri anlamına gelmektedir. Dolayısıyla bu durum,  3. ülkelerle olan dış sınırların güvenliği konusunu ön plana çıkarırken, içerde de en üst seviyede polisiye ve adli işbirliğinin gerekliliğini ortaya koymaktadır. Bu yazıda, Schengen’e giden yol ve bu alanda kat edilen mesafe incelenecektir.

Soğuk Savaşta Kutsanan Sınırlar

Soğuk savaş yıllarında Sovyetler Birliği ve ABD arasında Doğu ve Batı olarak paylaşılan Avrupa bu dönemde soğuk savaşın tüm sıcaklığını hissetmiştir. Yaklaşık yarım asır sürecek olan bu dönemde, Doğu Avrupa’yı çoktan içine almış olan Sovyet genişlemesi tehdidini, Marshall planı ve NATO’nun atom bombalarıyla dengelemeye çalışan ABD’nin merkezi rolünü görmekteyiz. Bu dönemde ulusal sınırlar öncelikli olarak askeri ve siyasi bir mana taşıdığını görmekteyiz. Avrupa’nın Çin Seddi olan ve yapımı 1964 yılında bitirilen Berlin duvarı bu korku sınırlarının sembolü olmuştur. Bu dönemde temelleri atılan AB, Batı Avrupa ülkelerini ekonomik anlamda bir arada tutmaya ve bütünleştirmeye yönelik hayata geçirilen önemli bir bölgesel projelerden birisi olarak dikkat çekmekteydi.

Schengen’e Giden Yol

1980’lerin başında, Avrupa’nın bütünleşmesi için bir sonraki aşamaya geçilmesi ve bu bağlamda bütünleşmiş bir iç pazar oluşturulması fikrinin AB tarafından yüksek sesle dile getirildiğini görmekteyiz. Bu meselenin can alıcı noktası ise insanların serbest dolaşımı meselesiydi. İç sınırları kaldırmaya teşebbüs edilmesi, AB içinde fikir ayrılığına sebep olmuştur. AB içinde bu hedefi daha öncesinde mikro düzeyde gerçekleştiren ülkeler bulunmaktaydı. Örneğin Benelüks ülkeleri (Belçika, Lüksemburg ve Hollanda) ortak pasaport alanını 1970’de kurmuştu. Fransa ve Almanya arasındaki sınır kapısında uzun bekleyişlere karşı tır şoförlerince yapılan protestolar sonrasında iki ülke ortak sınırlarındaki kontrolleri 1984 yılında kaldırmıştı. (1)

Bazı üye ülkeler serbest dolaşımın sadece AB vatandaşlarına tanınan bir hak olduğunu, dolayısıyla diğer ülke vatandaşları için sınır kontrollerinin devam etmesi gerektiğini ileri sürmüşlerdir. Diğerleri ise serbest dolaşımın AB toprakları içinde yasal olarak bulunan tüm insanlar için geçerli olması gerektiğini savunmaktaydılar. (2) 

Schengen Kasabasında Tarihi Buluşma

Üye ülkelerin AB içinde mutabık kalamaması nedeniyle, daha öncesinde iç sınırları kısmen de olsa kendi içlerinde kaldırma tecrübesine sahip beş ülke Belçika, Almanya, Fransa, Lüksemburg ve Hollanda 1985 yılında Lüksemburg’un güneyindeki Schengen kasabasında buluşarak; insan, mal ve hizmetlerin iç sınırlar dâhilinde serbest dolaşımını amaçlayan Schengen Anlaşmasını imzalamışlardır.

Soğuk Savaşın Ardından

Soğuk savaşın bitimi hem dünya hem de Avrupa kıtası için inanılmaz gelişmelerin habercisi olmuştur. 1989 yılında, Avrupa kıtasını demir bir perdeyle ikiye ayıran Berlin duvarının yıkılması Doğu ve Batı Almanya’nın 1990’da birleşmesiyle neticelenirken AB’nin istikameti de ekonomik ve ticari işbirliğinin üstünde siyasi bir bütünleşmeye yönelmiştir. Tam da bu dönemde, Schengen Anlaşmasını yürürlüğe koyan Sözleşme, 5 yıl önce Schengen’de toplanan beş ülke tarafından imzalanmıştır.

Schengen’in Hayata Geçirilmesi

90’lı yıllar, tüm dünyayı etkisine alan teknoloji, iletişim ve ulaşım alanlarında meydana gelen baş döndürücü gelişmeleri de beraberinde getirmiştir. İnsan ve sermaye hareketlerinde ve bilginin yayılma hızında görülen bu değişim tüm dünyada olduğu gibi Avrupa’yı etkisi altına almıştır. Soğuk savaş dönemindeki yaşadıkları işgal ve savaş korkularını bir kenara bırakan bu beş ülke 1995 yılında, üyeleri açısından iç sınırları kaldıran, böylece her bir üye devletin Schengen alanı dışındaki ülkelerle olan sınırını bu Anlaşmaya taraf olan ülkelerin ortak meselesi haline getiren Anlaşmayı yürürlüğe koymuşlardır. Schengen sadece seyahatlerin duraksamadan yapılması anlamına gelmemektedir. En önemli yönü Avrupa entegrasyonu üzerindeki büyük etkisidir. Bir kişinin sınır kontrolüne tabi olmadan bir ülkeden diğerine gitmesi AB vatandaşlığı fikrinin de önemli bir köşe taşıdır.

İç sınırların kaldırılması entegrasyon açısından son derece olumlu karşılanırken diğer taraftan terörizm, uyuşturucu ve silah kaçakçılığı, insan ticareti, yasadışı göç gibi sınır ötesi yansımaları ve etkileri olan güvenlik zafiyetlerine karşı ülkeleri iç sınırlar bakımından savunmasız hale getirmiştir.  Dolayısıyla dış sınırların da entegre olması gerektiği anlaşılmış ve bu yönde, bugün de devam eden birçok adım atılmıştır.

AB, Schengen’e Sahip Çıkıyor

AB’nin tadil edici Anlaşmalarından birisi olan Amsterdam Antlaşması 2 Ekim 1997 yılında imzalanıp 1 Mayıs 1999 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Bu Anlaşmayla birlikte Schengen Sözleşmesi, Amsterdam Anlaşmasının bir gereği olarak AB müktesebatının bir parçası haline gelmiştir. Böylelikle, iltica, göç, sınırların denetimi, kontrolü ve güvenliğinin gibi meselelerde Avrupa Topluluğu da söz hakkı elde etmiş olmaktaydı.

Schengen’e Katılım

Bu gelişmelerden sonra Schengen’e katılımlar hızlanmıştır. En fazla sayıda ülkenin bir anda Schengen’e kabul edildiği tarih 2007 yılıdır. Bu tarihte Avrupa Birliği, 2004 yılında AB’ne katılan Çek Cumhuriyeti, Estonya, Macaristan, Litvanya, Letonya, Malta, Polonya, Slovakya ve Slovenya Schengen’e dâhil ederek bu ülkelerle var olan kara, deniz ve hava sınırlarını kaldırmıştır.

Schengen’e son katılan ülke, 2008 yılında Schengen Anlaşmasını yürürlüğe koyan İsviçre’dir. Ancak İsviçre AB gümrük birliğinin bir parçası olmadığından emtia hareketleri, sınır kontrolüne tabi olmaya devam etmektedir. (3)

AB üyesi olmak otomatik olarak Schengen’e dâhil olma anlamına gelmemektedir. Schengen’e üye olmayan toplam 5 AB üyesi ülke bulunmaktadır. Bunlardan 2004’te AB üyesi olan Güney Kıbrıs Rum Kesimi ile 2007’de Birliğe kabul edilen Bulgaristan ve Romanya, Schengen yükümlülüklerini yerine getirmediklerinden dolayı sisteme henüz alınmamışlardır. İngiltere ve İrlanda ise, AB’ne üye olup da Schengen alanına kendi iradeleriyle dâhil olmayan ülkelerdir. İngiltere kendi ulusal sınırlarını muhafaza etmek, İrlanda ise İngiltere ile arasında var olan ortak seyahat alanı düzenlemesini korumak istediğinden Schengen’e dâhil olmamıştır.

AB üyesi Danimarka ise Schengen anlaşmasına taraf olurken şerh koyarak, bu sisteme ileride yapılabilecek değişiklikleri kabul edip etmeme hakkının kendisine ait olduğu beyan etmiştir. Bu açıdan Danimarka’nın da özel bir pozisyonu bulunmaktadır. Bunun yanında İsviçre, Norveç ve İzlanda AB üyesi olmayan Schengen üyeleridir. Bir ülkenin Schengen’e kabul edilmesi, bu sisteme dâhil olan AB Konseyi üyelerinin oy birliği ile alacağı karara bağlıdır. Bu karar verilmeden önce Avrupa Parlamentosuna da danışılmaktadır.

Şu an itibariyle Schengen bölgesi toplam 3,6 milyon km2 alan, 400 milyon Avrupalı ve 25 ülkeyi kapsar hale gelmiş durumdadır. Böylece, Schengen alanına yasal olarak giren herkes, diğer bir Schengen ülkesine geçerken kural olarak pasaport kontrolünden muaftır. 3. taraf ülke vatandaşları ise Schengen vizesi ile bu hakkı elde etmektedir. Herhangi bir Schengen ülkesinde oturma izni olan kişiler içinde bu durum geçerlidir. (4)   

Geçici Sınır Kontrolleri

Schengen Anlaşmasına göre, ülkeler ulusal güvenlikleri gerektirdiğinde ulusal sınır kontrollerini kısa bir süre için tekrar kurmaya yetkilidir. Örneğin, 2004 Avrupa Futbol Şampiyonası sırasında Portekiz iç sınır kontrollerini kurmuştur. Fransa 2005’teki Londra bombalama eyleminden sonra sınır kontrollerini kısa bir süre için tekrar kurmuştur. Yine Almanya, 2006 dünya kupası sırasında aynı tedbirleri almıştır. (5)

Schengen Vizesi

Schengen üyesi ülkelerin 3. ülke vatandaşlarına yönelik olarak uyguladıkları ortak bir vize sistemi bulunmaktadır. Dolayısıyla, herhangi bir Schengen ülkesine gidebilmek için o ülkenin yetkili makamlarından Schengen vize başvurusu yapılması gerekmektedir. 2008 yılında yaklaşık 10 milyon Schengen vizesi verilmiştir. En fazla başvuru alan ilk beş ülke ise, Almanya, Fransa, İtalya, İspanya ve Finlandiya’dır.

Avrupa Parlamentosu ve Konseyi’nin Haziran 2009’da onay verdiği yeni Schengen vize regülasyonu, 5 Nisan 2010 itibariyle yürürlüğe girmiştir. Bu yeni düzenlemeyle, vize başvuru prosedürünün 25 Schengen ülkesi açısından standartlaştırılması ve başvuranlar açısından kolaylaştırılması amaçlanmıştır. Başvuruyu almak için maksimum iki hafta içinde randevunun verilmesi ve toplam 15 iş günü içerisinde vize başvuru neticesinin açıklanması öngörülmektedir. Vize başvurusu reddedildiğinde bunun sebebi başvuru yapana bildirilecektir. Başvuru yapanın buna itiraz niteliğinde tekrar başvuru yapma hakkı bulunmaktadır. Vize ücretlerinde de standart getirilmiş ve kısa süreli kalış için ücret 60 Avro olarak tespit edilmiştir. 12 yaşın altındaki çocuklar ile AB’nin vize kolaylığı anlaşması imzaladığı ülke vatandaşları için bu ücret 35 Avro olacaktır. (6)

3’üncü ülke vatandaşlarına yönelik vize politikası, Schengen üyesi ülkelerce ortaklaşa belirlenmektedir. Avrupa Konseyi’nin No 539/2001 tarihli kararı hangi ülke vatandaşlarının vizeye tabii olduğunu hangilerinin ise hangi koşullarda bu yükümlülükten muaf olduklarını göstermektedir.

Geçen yıl AB Konseyi’nin kararıyla, Sırbistan, Karadağ ve Makedonya vize uygulanacak ülkeler listesinden çıkarılmıştır. Bu durum üyelik yolunda uzun yıllardır ter dökmekte olan Türkiye tarafından eleştiriyle karşılanmıştır. Bu eleştirinin iki boyutu vardır. Birincisi, Batı Balkanların Müslüman çoğunluğa sahip iki ülkesi olan Arnavutluk ve Bosna-Hersek’in bu muafiyetin dışında bırakılmış olmasıdır. İkinci boyutu ise Türkiye’nin AB ile imzaladığı Ankara Anlaşmasının bir gereği olarak bu haktan çoktan istifade ediyor olması gerektiği inancıdır. (7)  Avrupa Birliği Adalet Divanı’nın son dönemde verdiği kararlar bu tezi teyit etmektedir.

Ortak vize rejiminin bireylere yönelik sonuçlarına baktığımızda ise, herhangi bir Schengen ülkesinin yetkili makamlarına yaptığınız schengen vize başvurunuz reddedildiğinde başka bir üye ülkenin konsolosluğundan aynı başvuruyu yapma hakkınız olmakla birlikte, bu ikinci başvuruya muhtemelen olumsuz yanıt verilecektir. Zira üye ülkelerin ortak kullanıma açık olan Schengen bilgi sistemi, vize başvuruları konusunda kendi aralarında bilgi değişimine de imkan vermektedir.
  
Türkiye’ye Vize Muafiyeti Mümkün mü?

Bilindiği gibi, AB’nin kıdemli aday ülkesi Türkiye’nin, turistik pasaport taşıyan vatandaşlarının Schengen bölgesine vizesiz girmesi şu an için söz konusu değildir. Bunun gerçekleşmesi, Avrupa Konseyi ile Türkiye arasında müzakereleri devam etmekte olan geri kabul anlaşmasıyla yakından ilgili bir konu haline gelmiş durumdadır. Avrupa Komisyonu, entegre sınır yönetiminin gerçekleştirilmiş, sınır güvenliğinin artırılmış ve yasadışı göçle mücadelede daha ileri bir noktaya gelmiş ve en önemlisi de AB ile geri kabul anlaşması imzalamış bir Türkiye’nin var olması gerektiğini ileri sürmektedir. Türkiye’yi AB ile ticari ve kültürel anlamda birbirine daha da yakınlaştıracak olan vize muafiyetine AB’nin kısa vadede sıcak bakmak istemediği anlaşılmaktadır. Ancak Türkiye üzerinden ya da Türkiye’den AB’ye geçen yasadışı göçmenlerin ağır yükünü Türkiye’ye atmak ve AB’nin ileri karakolu gibi bir rol biçmek konusunda istekli ve aceleci olduğu gözlerden kaçmamaktadır.  

Libya’yla Schengen Krizi

Schengen ülkelerinin ortak hareket etme yükümlülüğü bazen başlarına dert de açabilmektedir. Bunun çarpıcı örneği geçen yılın ortalarında Libya’yla yaşanmış ve uluslararası bir kriz haline dönüşen sorun Mart 2010’da çözülebilmiştir. Geçen yıl Temmuz ayında İsviçre bazı Libya devlet görevlilerinin de içinde yer aldığı toplam 188 Libya vatandaşını Schengen seyahat yasağı listesine koymuştur. Bu kişilerin içinde Libya lideri Muammer Kaddafinin aile fertleri de bulunmaktadır. Schengen bilgi sistemine kaydedilen bu liste, diğer Schengen üyesi ülkeleri de bağlayıcı niteliktedir. Bu duruma sert tepki gösteren Libya, Schengen bölgesinden kendi ülkesine gelecek ziyaretçileri, geçerli vizeye sahip olsalar dahi ülkeye almayacağını açıklamıştır. (8)

Bu durum tabii ki petrol zengini Libya’da önemli yatırımları olan İtalya’yı zor durumda bırakmıştır. İtalya, İsviçre’ye sert tepki göstermiş ve Schengen ülkelerini rehin almakla itham etmiştir. Avrupa dışişleri bakanları geçen ay yaptıkları toplantıda da, giderek büyüyen bu problemin çözümü için her iki ülkenin de çaba harcaması gerektiğini açıklamıştır. Bu açıklamadan kısa bir süre sonra 27 Mart 2010’da AB Dönem başkanlığını yürüten İspanya’nın Dışişleri Bakanı, yaptığı yazılı açıklamayla, listenin ortadan kaldırıldığını ve bu listenin yol açtığı sıkıntılardan dolayı üzüntü içinde olduklarını Libya’ya bildirmiştir. Bu açıklama sonrası Libya ülkesine AB ülke vatandaşları için uyguladığı seyahat yasağını kaldırdığını açıklamıştır. (9)  

SIS-II’de Yaşanan Gecikme

İç sınırların ortadan kalkmasıyla birlikte artan işbirliği ihtiyacını gidermek üzere önemli adımlar atılmıştır. Bunlardan birisi de kolluk birimlerinin kullanımına açık olan Schengen Bilgi Sistemi (SIS)’dir. Yasadışı göçmenler, kayıp şahıslar, aranan şahıslar, çalıntı araçlar, suç işlediğinden şüphe edilen kişiler, ülkeye girişi ya da kalması uygun görülmeyen 3. taraf ülke vatandaşlarına ait bilgiler bu sisteme girilmektedir.

İkinci nesil SIS olarak adlandırılan SIS-II’ye geçilmesi meselesi ise 5 yıldır AB’nin gündemindedir.  Bu konuda yaşanan gecikmelerden dolayı AB ülkelerinden eleştiri alan Komisyon, bu amaçla kurulan çalışma grubunun da desteğiyle projeyi 2011 sonuna kadar sonuçlandırmaya çalışmaktadır. 

Sonuç

Uygulanmaya başladığı tarihten itibaren 15 yılını dolduran Schengen AB’nin cazibe unsurlarından birisi haline gelmiştir. 25 ülkeye sınır kontrolü olmadan seyahat edilmesi, AB’nin başardığı en önemli projelerden birisidir. Bu projenin bir yarısı özgürlükse diğer yarısı güvenliktir. Her iki tarafının da, her üye ülke açısından aynı oranda güçlü olması gerekmektedir. Bu durum entegre sınır güvenliği kavramını ön plana çıkarmaktadır. Avrupa Birliği kapsamında, dış sınırların korunması amaçlı Avrupa Dış Sınırlar Ajansı (FRONTEX), yasadışı göçmenlere yönelik biometrik veri bankası ‘EURODAC’, ortak iltica ve göç politikası geliştirilmesi çalışmaları ve üçüncü ülkelerle imzalanan ‘geri kabul anlaşmaları’ gibi çeşitli adımlar atılmaktadır.

AB’nin 2005-2010 yıllarını kapsayan Lahey Programı ile 2010 yılında devreye giren ve 2014 yılına kadar uygulanacak olan Stokholm Programı’nın en öncelikli hedefleri iltica, göç, sınır güvenliği ve yasadışı göçmenlerle mücadele olduğu görülmektedir. Bu hedefler başta Türkiye olmak üzere aday ülkelerle ilişkilere de yansımakta ve ileriki dönemde de artan oranda yansıyacaktır.

Tüm bu adımların ortak hedefi, dış sınırların korunmasında üye ülkelerin daha yakın siyasi, idari ve hukuki bütünleşmesini sağlamak ve 3üncü ülkelerin maksimum oranda işbirliğini temin etmektir.Diğer taraftan, AB’nin, dış sınırlarını ulaşılmaz bir duvar gibi örmeye çalıştığı yönünde özellikle göçmen haklarını savunan sivil toplum örgütlerinden yoğun eleştiri aldığı da unutulmamalıdır. Türkiye açısından baktığımızda, AB standardı olan sınırların sivil bir sınır koruma teşkilatı tarafından korunması hedefinin gerçekleştirilmesine yönelik çalışmaların devam ettiği görülmektedir. Yine entegre sınır yönetimi mantığı içinde seyahat belgelerinin güvenliğinin artırılması amacıyla biometrik pasaport uygulamasına önümüzdeki aylarda geçilmiş olacaktır. Ülkemizin sınır güvenliği alanında ve müzakerelerde aldığı mesafe dikkate alındığında, ticari, kültürel ve insani entegrasyona hizmet edeceği düşünülen vize muafiyetinin hayata geçirilme zamanının geldiği değerlendirilmektedir.

(Ömer Ersoy, Araştırmacı)

[9] http://news.bbc.co.uk/2/hi/8591306.stm