Avro alanında yaşanan borç krizi sadece Avrupa entegrasyon hareketinin derinleştirilmesi gerektiğini savunan Avrupa federalistleri için değil, ulus-devleti zayıflattığı ve demokratik olmayan bir yönetim sistemine sahip olduğu gerekçesiyle Avrupa entegrasyonuna muhalif Avrupa şüphecileri için de kaygı yaratıcı etkileri olan bir mesele haline gelmiştir. Zira borç krizinin etkileri entegrasyon hareketinin hızını ve homojenliğini bozabileceği gibi, benzer sorunların yaşanmasını önlemek amacıyla alınacak her önlemin ve atılacak her adımın entegrasyon hareketini derinleştirici etkileri olabilir. Dolayısıyla, Avrupa federalistleri ve Avrupa şüphecileri için, Avrupa’nın geleceğine ilişkin beklentiler farklı da olsa,  başlıca sorun borç krizinin Avrupa Birliği’ni (AB) nereye götüreceğinin belirsizliğidir. Dolayısıyla Avro alanı borç krizinin yarattığı koşullar, entegrasyon hareketinin açıklanmasında teorik bir çerçeve sunan yeni-işlevselciliğin yeniden değerlendirilmesi ve tartışılması için fırsat olabilir.

 

Bilindiği gibi Avrupa entegrasyon hareketi statik değil, dinamik bir nitelik taşımaktadır. Anılan dinamizmin açık işaretleri Kurucu Antlaşma değişiklikleri olup; Paris Antlaşması ve Roma Antlaşmalarını takiben, Tek Senet, Maastricht, Amsterdam ve Nice Antlaşmaları, yürürlüğe girememiş olsa da Anayasal Antlaşma ve Lizbon Antlaşması hem entegrasyon hareketinin dinamik niteliğinin sonuçları hem de entegrasyon hareketindeki bir sonraki ilerleyişinin hareket noktası ve nedenidir; anılan ilerleyiş ile Avrupa entegrasyonu sektörel entegrasyon modeli olmayı çoktan aşmış, siyasi entegrasyon unsurları içermeye başlamıştır.

 

Avrupa entegrasyon hareketindeki bu dinamizmin nedenlerinin ve nasıl gerçekleştiğinin açıklanmasında teorik bir çerçeve sağlayan yeni-işlevselcilik teorisinin başlangıç noktası, işlevselcilik teorisine dayanmaktadır. İşlevselcilik teorisi uyarınca; devletlerin vatandaşların karmaşık ihtiyaçlarını karşılama kapasiteleri azalmaktadır, bu durum devletleri,  ulus-aşan kurumlar kurmak suretiyle vatandaşların çeşitli ve karmaşık ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla işbirliği yapmaya zorlamaktadır. Dolayısıyla devlet ve görev odaklı ulus-aşan kurumlar, toplumun ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla belirli fonksiyonları yerine getirmek için mevcuttur.[1] Bu kapsamda, II. Dünya Savaşı’nın yıkıcı etkileri ile tek başlarına mücadele edemeyeceklerinin farkında olan Avrupalı devletler,  aralarında işbirliği kurmak suretiyle, hem savaşın etkileri ile mücadele etme hem de aralarında savaş ihtimalini bertaraf etme fonksiyonunu yükledikleri Avrupa Topluluklarını oluşturmuşlardır; ancak işlevselcilik ilke olarak kıtasal bazda birleşme ya da entegrasyona karşı “evrensel” yaklaşım içeren bir teori olduğundan[2]  ve entegrasyonu siyasi olmayan, sadece teknik bir süreç olarak gördüğünden,[3]  Avrupa entegrasyon hareketi, işlevselcilik teorisinin geliştirilmiş versiyonu olan yeni-işlevselcilik ışığında daha net açıklanabilmektedir.

 

Yeni-işlevselcilik teorisinin yanıt aradığı husus, devletlerin egemenlik haklarını yitirmelerine sebep olsa bile, kendi aralarında işbirliği yapmalarının nedenlerinin neler olduğudur. Bu kapsamda, işbirliğinin nedenlerini araştıran teori, çoğulcu bir yaklaşım sergileyerek uluslararası ilişkilerin aktörlerini sadece devletler olarak görmemekte; uluslararası politikanın aktörleri olarak gördüğü devlet-dışı aktörlerin  –çıkar grupları, bürokrasi gibi-  faaliyet alanını da iç politika alanı ile sınırlamamaktadır. Ancak teorinin en dikkat çeken unsuru, entegrasyon hareketinin ilerleyişini açıklamak için kullanılan  “yansıma” (spill-over) kavramıdır. İşlevsel yansıma, modern ekonomilerde herhangi bir sektörü diğer sektörlerden ayırmak mümkün olmadığından, belirli bir sektörde gerçekleştirilen entegrasyonun, diğer sektörlere de yansımasını ifade etmektedir.  Siyasi yansıma ise, entegrasyonun derinleştirilmesi için siyasi baskının oluşmasını ifade etmektedir; ekonominin bir sektöründe entegrasyon sağlandığında, diğer sektördeki çıkar grupları kendi sektörlerinde de entegrasyonun gerçekleştirilmesi için ulus-üstü düzeyde baskı uygulamaya başlayacaklardır. Entegrasyona yönelik siyasi baskı, entegrasyonu teşvik etmek gayretindeki  Avrupa Komisyonu tarafından desteklendiğinde ise “cultivated” yansıma etkisi gerçekleşmektedir.

 

Yeni-işlevselcilik teorisi, işlevselcilik teorisinde olduğu gibi, dikkatleri güç meseleleri (high politics) ile refah meseleleri (low politics) ayrımına çekerek,  refaha ilişkin meselelerin ortak çıkarların birlikte takip edilmesi potansiyelini taşıdığının altını çizmektedir.[4] Bir başka deyişle, devletlerin refah meselelerinde işbirliği yapmaları, güç meselelerinde işbirliği yapmalarından çok daha kolay olmaktadır. Ancak, refaha ilişkin meselelerde başlayan işlevsel işbirliği, zaman içinde dinamizm kazanmak suretiyle, siyasi yansıma ve “cultivated” yansıma etkisiyle siyasi sonuçlar üretmektedir. 

 

Yeni-işlevselcilik teorisinin refah meseleleri ve güç meseleleri ayrımına yaptığı vurgu Avrupa entegrasyon hareketinin başlangıcını,  teorinin  “yansıma”(spill-over) kavramı ise entegrasyon hareketinin sergilediği dinamizmi açıklamada, eleştirilere maruz kalmakta olsa da, oldukça başarılıdır.

 

Avrupa Kömür Çelik Topluluğu’nu kuran Paris Antlaşması ve Avrupa Ekonomik Topluluğu ile Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu’nu kuran Roma Antlaşmaları, refah meselelerinde entegrasyonu hedefleyen, ancak güç meselelerinde entegrasyon hedefini açıkça sergilemeyen antlaşmalardır. Bir başka deyişle, Avrupa entegrasyonu, işbirliği yapmanın ve entegrasyona gitmenin daha kolay olduğu alanlarda başlamıştır. Entegrasyon hareketinin başlangıcında güç meselelerinde işbirliği ve entegrasyon öngörülmemiş midir? Schuman Deklarasyonu’nda Avrupa Federasyonu’na atıf yapılmış olması entegrasyon hareketinin başlangıcında siyasi entegrasyonun öngörülmüş olduğunun göstergesi olsa da, o yıllarda Avrupa Savunma Topluluğu’nun oluşturulamaması Avrupalı devletlerin güç meselelerinde entegrasyona hazır olmadığını göstermektedir. Ancak kurucu liderlerin işlevselci bir bakış açısı sergilediği düşünülürse, siyasi entegrasyonun uzun vadeli bir hedef olarak tasarlanmış olduğu açıktır.   Dolayısıyla, Avrupa entegrasyonu sektörel entegrasyon modeli olarak başlamıştır. Siyasi entegrasyon hedefi zamana, daha doğrusu ekonomik entegrasyondaki ilerleyişe, bir başka deyişle “yansıma” etkisinin başarısına bağlanmıştır.

 

Bu kapsamda, aslen ekonomik entegrasyon üzerinde yükselen AB’de ekonomik entegrasyonu derinleştiren her girişim, siyasi entegrasyona yönelik adımlar olarak nitelendirilmektedir. Bu durumun en açık örneği Avro’dur; zira İç Pazar’ın tek para birimi ile taçlandırılması, sadece ekonomik bir başarı değil, üye devletlerin ulusal para birimlerini terk etmeleri bağlamında ve entegrasyon hareketinin derinleştirmesi açısından bir siyasi başarıdır. Dolayısıyla ekonomik entegrasyonun başarısı, siyasi entegrasyona yönelik bir adım olarak nitelendirilebiliyorsa; ekonomik entegrasyondaki başarısızlık siyasi entegrasyon hedefinden sapmayı işaret edebilir.

 

Avro alanındaki borç krizinin etkisiyle Avrupa entegrasyon hareketinin geleceğinin sorgulandığı günümüz koşullarında, krizi sadece ekonomik ve mali bir mesele olarak algılayıp, siyasi etkilerini göz ardı etmemiz mümkün olamayacağına göre; Avro alanı borç krizi yeni-işlevselcilik teorisinin tekrar değerlendirilmesi için bir fırsat yaratmış olacaktır. Zira Avro alanı borç krizi,  “boş koltuk krizi” ve “Lüksemburg uzlaşısı” gibi, yeni-işlevselcilik teorisini zayıflatabileceği gibi; Avro alanı için mali antlaşma sürecini başlatmış olması açısından, yeni-işlevselcilik teorisini destekleyici etkiye de sahip olabilir.

 

Avro alanında yaşanan borç krizi, Avro alanı için daha sıkı mali kurallar ve belirlenen kurallara riayet etmeyen üye devletler için daha sıkı yaptırımların uygulanmasına imkân tanıyacak bir mali antlaşmanın imzalanmasını gündeme getirmiştir. Anlaşma’nın, henüz kesinlik kazanmayan  taslakları incelendiğinde, hem öngördüğü mali kurallar ve yaptırımlar hem de AB çerçevesi dışına alınmış olsa bile Avrupa kurumlarına atfettiği yetkiler, antlaşmanın bir “mali birlik” antlaşması olarak  adlandırılmasına sebep olmaktadır. I. Cooper, mali birlik anlaşmasını entegrasyon tarihinin bir devamı ve yeni-işlevselcilik teorisinin doğrulayıcısı olarak nitelendirmektedir.[5] Kömür ve çelik sektöründe iş birliğinin İç Pazarı, İç Pazarın ekonomik ve parasal birliği yaratacak şekilde yansıma etkisi gösterdiği gibi, ekonomik ve parasal birlik de mali birliği yaratacak şekilde yansıma etkisi göstermektedir; ancak söz konusu yansıma etkisinin başarısı Avro alanı için mali antlaşmanın onaylanarak yürürlüğe girmesine bağlıdır.

 

Avro alanı borç krizinin yeni-işlevselcilik teorisine etkisi iki senaryo kapsamında değerlendirilebilir. Birincisi, Avro alanı için öngörülen mali antlaşmanın onaylanmayarak, yürürlüğe girememesi durumudur. Bu durumda, parasal birliğin yansıma etkisi yaratmak suretiyle mali birliğe sebep olamadığı ve olamayacağı sonucu çıkar ve dolayısıyla yeni-işlevselcilik teorisi “boş koltuk krizinin” yaşandığı dönemde olduğu gibi tekrar eleştirilerin hedefi olur. “Boş koltuk krizinin yaşandığı dönemde Haas kendi geliştirdiği yeni-işlevselcilik teorisi için “modası geçmiş” kavramını kullanmıştır;  mali antlaşma yürürlüğe giremezse Avro alanında borç krizi, İç Pazar ile canlanan teoriyi tekrar “modası geçmiş” kılacaktır. İkinci senaryo, Avro alanı için mali antlaşmanın onaylanarak yürürlüğe girmesi ve hatta AB çerçevesi içine alınmasıdır. Bu durumda, parasal birliğin, ekonomik bir krize sebep olsa da, mali birliği  zorunlu kılacak şekilde “yansıma” etkisi yaptığı görülmüş olur ki,  sonuç  olarak P. Schmitter’in ifadesiyle en fazla yanlış anlaşılan, karikatürize edilen, yanlışlanan ve reddedilen bölgesel entegrasyon teorisi olan yeni-işlevselcilik zaferini ilan etmiş olur.

 

 

 

---