Antony Pagden, “Avrupa Fikri” başlıklı kitabının giriş bölümünde, Avrupa Birliği’ni (AB) kastederek “Artık kalıcılaşan bu siyasal ve toplumsal kurumun ardından gelecek olanın, bir mega-devlet mi, küçük devletlerden oluşan bir federasyon mu, yoksa salt siyasal bir şirket mi olacağı konusunda sadece Avrupalıların değil; tüm insanların benzer endişeleri paylaşmaları gerekiyor” demektedir. Oysa küresel ekonomik krizi müteakip Avro alanında yaşanan borç krizi, AB’nin geleceği için bırakınız “mega-devlet” ya da “federasyon” tartışmalarını, bu siyasal ve toplumsal yapının kalıcılığının da sorgulanmasına neden oluyor. 1951’den itibaren devam eden Avrupa entegrasyonu, tarihte ve günümüzde bir benzeri görülmeyen başarı modeli iken, AB’nin kalıcılığını tartışmak fazla kötümserlik olsa gerek; ancak Avro alanında borç krizine bağlı olarak AB’nin içine girdiği sancılı dönemde Avro alanından çıkma ve çıkarılma ile Birlik’ten çekilme tartışmalarının Avrupa gündemini işgal ediyor olması nedeniyle, en azından şimdilik “mega-devlet” ya da “federasyon” beklentilerini - varsa eğer- bir kenara koymak gerekiyor.
Avro alanında yaşanan borç krizi ile birlikte “Avro alanından çıkmak ya da çıkarılmak mümkün mü?” tartışmaları sürerken, hatta Çek Cumhuriyeti’nde olduğu gibi, Avro alanına dahil olmayan AB üyelerinin Avro alanına girişinin referanduma sunulması düşünülürken; Birleşik Krallık’ta başlayan tartışmalar bağlamında “herhangi bir üye devlet Birlik’ten çekilmek isteyebilir mi?” sorusu gündeme girmiştir. “AB’nin Avro alanına dahil bir üyesinin Avro alanından çıkması ya da çıkarılması mümkün mü?” sorusunun cevabı, en azından hukuken “hayır”dır; zira bu durum hiçbir Kurucu Antlaşma değişikliğinde düzenlenmemiştir. Ancak “AB’den çekilmek mümkün müdür?” sorusunun cevabı Lizbon Antlaşması’nın yürürlüğe girdiği 1 Aralık 2009 tarihine kadar tartışmalı iken, Lizbon Antlaşması sonrası “evet” dir. Çünkü “AB’den çekilme”yi hukuken ve teorik olarak mümkün kılan Lizbon Antlaşması’nın 50. maddesinin 1. ve 2. paragrafı,
“Her üye devlet, kendi anayasal kurallarına uygun olarak Birlik’ten çekilme kararı verebilir. Çekilme kararı alan üye devlet, niyetini Avrupa Birliği Zirvesi’ne bildirir. Birlik, söz konusu devletle, Avrupa Birliği Zirvesi tarafından belirlenen yönlendirici ilkeler ışığında, bu devletin Birlik ile gelecekteki ilişkisinin çerçevesini dikkate alarak, çekilmeyi ilişkin kuralları belirleyen bir anlaşmayı müzakere eder ve akdeder. Bu anlaşma, Avrupa Birliği’nin İşleyişi Hakkında Antlaşma’nın 218. maddesinin 3. paragrafına uygun olarak müzakere edilir. Anlaşma, Birlik adına, Avrupa Parlamentosu’nun muvafakatini aldıktan sonra, nitelikli çoğunlukla hareket eden Konsey tarafından akdedilir.”
hükmündedir. Antlaşma’nın söz konusu ilk iki paragrafı, AB’den çekilmenin AB’ye girmek kadar zor olduğunu gösteriyor. Zira çekilmek isteyen devlet ile akdedilecek “çekilme anlaşması” Avrupa Parlamentosu’nun muvafakatini ve Konsey’de nitelikli çoğunluğun desteğini almalıdır.
Oysa Antlaşması’nın 50. maddesinin 3. paragrafı, AB’den çekilmenin zor bir süreç olarak tasarlandığı yönündeki görüşte tereddüt yaratıyor. Zira 3. paragraf;
“Antlaşmalar’ın ilgili üye devlette uygulanması, çekilme anlaşmasının yürürlüğe girdiği tarihte, bunun gerçekleşmemesi halinde, Avrupa Birliği Zirvesi oybirliğiyle ve ilgili üye devletle mutabık kalarak süreyi uzatmadığı takdirde, 2. paragrafta belirtilen bildirimden iki yıl sonra sona erer.”
şeklindedir. 3. paragraftan “çekilme anlaşması”nın yürürlüğe girememesi durumunda, Antlaşmalar’ın üye devlette uygulanmasının, ilgili devletin çekilme arzusunu resmen bildirmesinden iki yıl sonra sona erebileceği, yani çekilme işleminin gerçekleşebileceği anlaşılmaktadır.
AB’den çekilmeyi mümkün kılan Antlaşma hükmü, Birliğin geleceği için federalizm arzusunda olmayan Avrupa şüphecilerini rahatlatacak bir düzenleme iken -en azından AB’den istediğimiz zaman çıkabiliriz ifadesini mümkün kılıyor-, Avrupa federalistleri için ise hiçbir zaman başvurulamayacak ve uygulanamayacak bir hüküm niteliği taşıyor olabilir. Anılan madde hükmü nasıl yorumlanırsa yorumlansın, günümüzde Birleşik Krallık’ta açıkça başlayan çekilme tartışmalarına rağmen, yakın gelecekte bu maddeye istinat edilerek resmen çekilme talebinde bulunulacağını tahmin edemeyiz; ancak çekilme tartışmaların bu ölçüde su yüzüne çıkmasının nedenlerinin arasında Antlaşma’ya konulan “çekilme” maddesinin olduğu gayet açıktır. Diğer bir neden ise, 1951 yılında AKÇT’nin kurulması ile başlayan ve Avro alanında borç krizine rağmen ilerlemeye çalışan Avrupa entegrasyon hareketidir; zira entegrasyon hareketi ilerledikçe kurucu liderlerin tasarladığı yapı değişime uğramakta, farklılaşmaktadır.
AB’nin Avro alanında borç krizi ile mücadele sürecinde üye devletlerin mali politikalarının uyumlaştırılması ve üyelerde mali disiplinin sağlanması amacıyla alınması önerilen ve tartışılan önlemlerin, entegrasyon hareketini derinleştirici, bir başka deyişle Birliği farklılaştırıcı unsurlar taşıdığı açıktır. Örnek olarak, Avrupa Komisyonu’nda üye devletlerin ulusal bütçelerini veto yetkisine sahip bir Komiserin atanması ya da Avro alanında tek bir vergi sisteminin oluşturulması gibi öneriler, hayata geçirilebilirse, Birlik yapısını değiştirecek, entegrasyon hareketini derinleştirecektir. Ancak Avrupa entegrasyon hareketinin dinamik yapısı ve söz konusu dinamizmin Antlaşma değişiklikleri ile sağlanıyor olması hususları dikkate alınırsa, günümüzde üzerinde tartışmaların yoğunlaştığı Birliğin Toplulukların kuruluşunda tasarlanan yapıdan farklılaşmakta olduğu gerçeğinin, Avro alanında borç krizin yaşanması sonucu anlaşıldığını ileri sürmek mümkün olmadığı gibi, bu farklılaşmayı Birlik’ten çekilme gerekçesi olarak sunmak ta ilginçtir. Birleşik Krallık’ta pek çok siyasi, AB’nin, Birleşik Krallık’ın katılım sağladığı 1973 yılındaki Avrupa Toplulukları’ndan çok farklı bir yapıya dönüştüğünü, hatta bir devlet olma yolunda ilerlediğini vurgulamakta; dolayısıyla, Britanyalılara “bu devletin” parçası olmak isteyip istemediklerinin sorulması gerektiğini ileri sürmektedir.
[1] Diğer taraftan, Çek Cumhuriyeti iktidarı da, Avro alanına girişi referanduma sunma gerekçesi olarak, Çek Cumhuriyetinin “evet” dediği Birliğin ve Avro alanının kurallarının değişmiş olmasını ileri sürmektedir.
[2] Oysa, burada AB’nin beşinci genişlemesinin her iki dalgasında yer alan devletlerin, kriterleri karşılamaları durumunda Avro alanına girmek zorunda oldukları gerçeği unutulmaktadır.
Avrupa Toplulukları, Kurucu Antlaşmalarda ilk değişiklikleri gerçekleştiren Tek Senet’den itibaren farklılaşmaya başlamıştır ve sadece Birlik’ten çekilme tartışmalarının başladığı Birleşik Krallık için değil her üye devlet için, Birlik, katılımın sağlandığı andaki Topluluk/Birlik değildir. AB’nin son genişlemesini örnek olarak ele alalım; son genişlemenin her iki dalgasının gerçekleşmesinden sonra Lizbon Antlaşması yürürlüğe girmiştir ve Birliğin Antlaşmalar ile revizyona tutulduğu gerçeği ışığında, Birlik Lizbon Antlaşması’nın hükümleri kapsamında, beşinci genişlemenin yaşandığı Birlik’ten farklılaşmıştır. Bu noktada, üye devletlerin Birlik’ten çıkmak ya da Avro alanına dahil olmamak gibi kararlarını, katılım sağladıkları siyasal, ekonomik ve toplumsal bir sistemi teşkil eden AB’nin zamanla farklılaşmış olması ile gerekçelendirmelerinin kabul edilip edilemeyeceği tartışılması gereken bir meseledir. Üstelik Avrupa entegrasyon sürecinin, Kurucu Antlaşma değişiklikleri ile gelişiyor olması ve Kurucu Antlaşma değişikliklerinin yürürlüğe girmesi için üyelerin tamamının onayının gerekmesi nedeniyle, AB’de herhangi bir değişiklik, herhangi bir üye devletin onayı olmaksızın gerçekleşemez.
Bu durumun en açık örneği, Avrupa Anayasası’nın Fransa ve Hollanda’da referandumlar ile reddedilmiş olmasıdır ve diğer üye devletlerin Anayasayı onaylamış olması Anayasanın yürürlüğe giremeyeceği gerçeğini değiştirmez. Dolayısıyla, Birlik Kurucu Antlaşma değişiklikleri ile farklılaşıyorken, -burada “farklılaşma” kavramı herhangi bir değer yargısından bağımsız kullanılmaktadır; zira farklılaşma değişik kesimler tarafından olumlu ya da olumsuz değerlendirilebilir- ve tüm üyelerin Kurucu Antlaşma değişikliklerini veto yetkisi mevcut iken, herhangi bir üye devletin, katılım sağladığı Birliğin değiştiği gerekçesiyle Birlik’ten çıkmak istemesi anlaşılabilir görülmemektedir. Dolayısıyla Birlik’ten çekilme, Lizbon Antlaşması ile hukuken mümkün kılındığına göre, Birlik’ten çekilmek isteyen herhangi bir üye devlet, ekonomik ve siyasi nedenler ile halkının Birlik üyeliğini istemiyor olmasını gerekçe olarak ileri sürebilir; ancak “Birliğin farklılaşmakta olduğu” gerekçesinin ne kadar kabul edilebilir ve meşru olduğu hususu kapsamlı bir tartışmayı gerekmektedir.
Dr. Dilek YİĞİT Şube Müdürü, Hazine Müsteşarlığı Dış Ekonomik İlişkiler Genel Müdürlüğü *
[1] Calls for a referandum on EU membership after David Cameron’s U-turn on tax, 14 August 2011,
www.guardian.co.uk