Bilindiği gibi Avrupa Birliği Adalet Divanı, Avrupa Toplulukları’nı kuran uluslararası antlaşmaları “Constitutional Charter” olarak tanımlamıştır.[1] Konuya ilişkin olarak Jean-Claude Piris, Avrupa Toplulukları Kurucu Antlaşmalarının, klasik uluslararası antlaşmaların ötesine geçtiğinin ve “anayasa”nın tanımlanmasında kullanılan bazı unsurları içerdiğinin altını çizmektedir.[2] Kurucu Antlaşmaların klasik uluslararası antlaşmaların ötesine geçmesi, Birlik düzeyinde devlet kurumlarına benzer şekilde yasama, yürütme ve yargı organları oluşturması ve oluşturulan kurumların yetkilerini düzenlemesi, ayrıca üye devletlerin egemenlik yetkilerinin bir kısmını (ortak tarım politikası ve rekabet politikasında olduğu gibi) Topluluklara devretmesini öngörmesinden kaynaklanmaktadır. Diğer taraftan, Avrupa Birliği Adalet Divanı’nın “Constitutional Charter” olarak tanımladığı Kurucu Antlaşmaları’nın hukukun üstünlüğü ilkesine istinat etmesi, ulusal hukuklardan farklı yeni bir yasal düzen oluşturması ve insan hakları ve temel özgürlükleri koruması Antlaşmaların anayasal unsurlar içerdiğinin göstergeleridir.[3] Antlaşmaların, klasik uluslararası anlaşmaların ötesine geçmesine ek olarak, Adalet Divanı tarafından geliştirilen Topluluk hukukunun “doğrudan etki (direct effect)” ve “üstünlük (supremacy)” doktrinleri, Antlaşmaların oluşturduğu hukuk düzeninin anayasal karakterini pekiştirmiştir. Dolayısıyla Avrupa entegrasyon sürecinde Avrupa Birliği Adalet Divanı’nın Kurucu Antlaşmaları anayasalaştırmaya yönelik öncü rol oynadığı da ileri sürülebilmektedir.

 

Kurucu Antlaşmaların içerdiği anayasal unsurlara ek olarak, entegrasyon sürecinde Kurucu Antlaşma değişiklikleri aracılığıyla Birliğin yetkilerin artması nedeniyle devam eden bir “polity-building” süreci yaşanırken; Adalet Divanı’nın kararları aracılığıyla Birliğin anayasalaşma sürecinde oynadığı anahtar rol “constitution-building” sürecine ivme kazandırmıştır. Dolayısıyla AB’de hükümetlerarası konferansların, Konvansiyonun ve Adalet Divanı’nın aktörler olarak karşımıza çıktığı Avrupa anayasalaşma süreci, bir “Avrupa Tarzı Anayasalaşma”[4] yaratmıştır. Birliğin Anayasal Antlaşma’nın imzalanmasından çok daha önce anayasal bir hukuk düzeni oluşturmuş olduğu görülmektedir.

 

Ancak Kurucu Antlaşmalar için “Constitutional Charter” tanımlamasının Antlaşmaların içerdiği anayasal unsurlar nedeniyle uygun görülebilmesine ve ayrıca Avrupa entegrasyon sürecinin başından itibaren Kurucu Antlaşmalar, Kurucu Antlaşma değişiklikleri ve Divan kararları aracılığıyla yürütülen bir Avrupa anayasalaşma süreci gözlemleniyor olmasına rağmen; Avrupa anayasalaşma süreci Avrupa Topluluklarının “devlet”in temel unsurlarından yoksun olduğu gerçeğinin görülmesini engellememektedir. Sonuç olarak AB’de bir anayasalaşma sürecinden bahsedilebilir, ancak bu süreç ile karşımıza “devletsiz anayasacılık” örneği çıkmaktadır.

 

Özellikle 2000 yılında oluşturulan hükümetlerarası konferansın (IGC) çalışmalarına başlamasından, Avrupa Konvansiyonu çalışmalarını da içererek şekilde Anayasal Antlaşma’nın referandumlara sunulmasına kadar devam eden süreçte, “anayasalaşma” ve “Avrupa anayasası” kavramlarına sürekli vurgu yapıldığı da dikkat çekmiştir. “Devletsiz anayasacılık” örneği olan AB’nin, resmi bir anayasaya sahip olması yolunda atılan somut adım ise Avrupa Anayasal Antlaşması’nın (The Treaty Establishing a Constitution for Europe) 29 Ekim 2004 tarihinde imzalanmasıdır. Antlaşma’nın isminde “constitution” ibaresi yer almakta ve bir uluslararası Antlaşma’ya anayasal nitelik, içerdiği anayasal unsurlar dışında bizzat Antlaşma’nın ismi ile atfedilmektedir. Bu durumun, Avrupa şüpheçilileri için yarattığı hayal kırıklığını tahmin etmek zor değildir; zira üye devletler arasında akdedilen bir Antlaşma’ya “anayasa” demek, federal bir Avrupa idealinin altının çizilmesi demektir. Ancak, Anayasal Antlaşma’nın, hem hazırlanma süreci hem de içeriği açısından Avrupa devletlerindeki anlamıyla bir anayasa olmadığı da ileri sürülmektedir.[5] Bu konu tartışmaya açık olmakla birlikte, Anayasal Antlaşma Avrupa devletlerindeki anlamıyla bir anayasa olmasa bile –AB bir devlet olmadığına göre, Birliğin üye devletlerin anayasalarına aynen benzeyen bir anayasaya sahip olması zaten beklenmemelidir-, Antlaşma’nın isminde yer alan “constitutional” kavramının sembolik de olsa bir önemi olduğu açıktır.

 

Ancak Anayasal Antlaşma’nın onay süreci krize dönüşmüştür. Antlaşma İspanya, Lüksemburg, Fransa ve Hollanda’da referanduma sunulmuş olup; İspanya ve Lüksemburg referandumlarında kabul edilmiş, ancak 29 Mayıs 2005 tarihinde Fransa’da gerçekleştirilen referandumda %54.68, 1 Haziran 2005 tarihinde Hollanda’da gerçekleştirilen referandumda %61.54 oranında “hayır” oyu ile reddedilmiştir. Bu durum, Avrupa entegrasyonu sürecinde bir Antlaşmanın referanduma sunularak reddedilmesinin ilk örneği değildir. Ancak asıl mesele olumsuz sonuçların Toplulukların kurucu üyelerinden gelmiş olmasıdır. Fransa ve Hollanda’da gerçekleştirilen referandumlar sonrası AB’de “period of reflection” süreci başlamıştır. Bu süreç ciddi bir kriz sürecini yansıtmaktadır; çünkü Avrupa entegrasyon ve anayasalaşma sürecinin geleceğine ilişkin kaygılar bu süreçte hızla artmıştır. Aslında Anayasal Antlaşma’nın onay sürecinde kriz yaşanabileceği daha önceden tahmin edilmekteydi; zira Avrupa halklarının bir “Avrupa anayasasına” ne ölçüde destek vereceği merak konusu olurken, “Avrupa anayasası” kavramına destek veriliyor olsa bile, söz konusu desteğin imzalanan Anayasal Antlaşma’ya yansıyıp yansımayacağı üzerinde tereddütler mevcuttu. 2005 yılında AP’de konuşan Lüksemburg dışişleri bakanı Jean-Claude Juncker, “olgunlaşmamış Avrupa”dan bahsederken, Bengoetxea, “olgunlaşmamış Avrupa”nın ulusal egemenliklerin sınırlandığı koşullarda egemenlik yetkilerini devretmek istemeyen ulusal elitlerinde Peter Pan sendromu olduğunu ileri sürmektedir.[6] Dolayısıyla, “olgunlaşmamış Avrupa”da üye devletler ulusal egemenlik yetkilerinin daha fazlasını Birliğe devretmekte isteksizken, “anayasa” ismi taşıyan bir Antlaşma’nın, Birliğin tüm üyeleri tarafından benimsenemeyeceği de açıktır.

 

Haziran 2007 Avrupa Zirvesi’nde, üye devletler Anayasal Antlaşma’yı bir kenara koyarak, Kurucu Antlaşmalarda değişiklik yapan yeni bir Reform Antlaşması hazırlanması kararı almışlardır. Haziran 2007 Zirvesi’nde alınan karar, AB’de anayasalaşma vizyonunun sonu ve mevcut Antlaşmaların yerini alacak Anayasa isimli tek bir metnin terk edilmesi olarak nitelendirilmektedir.[7] Anayasal Antlaşma’nın onay krizini takip eden süreçte, 13 Aralık 2007’de Lisbon’da imzalanmış, 1 Aralık 2009’da yürürlüğe girmiştir. Lizbon Antlaşması sadece İrlanda’da referanduma sunulmuş olup, Anayasal Antlaşma’nın referandum ile reddedildiği Fransa ve Hollanda’da Lizbon Antlaşması’nın referanduma sunulmayarak ulusal parlamentolarda onaylanması dikkat çekicidir.

 

Lizbon Antlaşması, yürürlüğe giremeyen Anayasal Antlaşma’nın içerdiği temel hususları içermekte olup;

 

*AB’ye tüzel kişilik sağlamakta,

*Birçok politika alanında üye devletlerin veto yetkisini kaldırmakta,

*Avrupa Konseyi başkanlığı ve Birlik dışişleri ve güvenlik politikası yüksek temsilciliği ihdas etmekte,

*AP’nin yetkilerini artırmakta,

*AB Adalet Divanı’nın yetkilerini içişlerini de içerek şekilde genişletmekte,

*Temel Haklar Şartı’na yasal bağlayıcılık kazandırmakta,

*Ulusal yasal sistemleri uyumlu hale getirebilmek için yeni yetkiler ihdas etmektedir.[8]

 

Dolayısıyla, Lizbon Antlaşması T. Christiansen’in ifadesiyle “constitutionalisation without the name”[9] olarak nitelendirilebilir.

 

Sonuç olarak Lizbon Antlaşması, AB için Kurucu Antlaşmalar ve değişikliklerinin yerini alacak “anayasa” başlıklı tek bir metnin terk edilmiş olduğunun göstergesidir. Ancak bu durum Avrupa anayasalaşma sürecinin sonunu işaret etmekte midir? Lizbon Antlaşması’nın, Avrupa anayasalaşma sürecinin sonu olduğunu ileri sürmek çok doğru bir yaklaşım olmayacaktır. Avrupa entegrasyon hareketi göstermektedir ki, “anayasa” ismini taşıyan resmi bir metin olmasa da, Avrupa anayasalaşma süreci Kurucu Antlaşmalar ile başlamıştır ve devam etmektedir. Dolayısıyla, Birlik için “anayasa” ve “anayasalaşma süreci” birbirinden ayrılmalıdır. Anayasal Antlaşma’nın onay krizini müteakip yeni bir Antlaşma imzalanamamış, ya da imzalansa bile onaylanamamış olsaydı, AB anayasalaşma sürecinin sonuna gelinmiş olduğunu iddia etmek mümkündü. Ancak Anayasal Antlaşma’nın onay krizine rağmen Lizbon Antlaşması imzalanmış ve onaylanmıştır. Lizbon sonrası da, Avrupa anayasalaşma sürecini destekleyecek, ancak anayasa ismini taşımayacak yeni uluslararası anlaşmalar imzalanması ihtimali mevcut olacaktır. Dolayısıyla, AB’de terk edilen “anayasa” isimli bir metindir, entegrasyon hareketinin başlangıcından itibaren devam eden Avrupa anayasalaşma süreci değildir.

 

( Dr. Dilek YİĞİT )

---