Toplulukla ilgili konularda hukuki tasarruf önerisinde bulunma hakkının “supranasyonel” Komisyona verilmesi, Lizbon Antlaşması’nın 1 Aralık 2009 tarihinde yürürlüğe girmesine kadar Birliğin karar alma sürecinin başat aktörü olan “intergovernmental” Konsey’in dengelenmesi olarak nitelendirilebilir. Lizbon Antlaşması’nın[2] yürürlüğe girmesini müteakip Konsey ile Avrupa Parlamentosu’nu (AP) eş yasa koyucular olarak değerlendirmek mümkün olmuştur. Lizbon Antlaşması, Antlaşma’da aksi öngörülen alanlar hariç, Avrupa Komisyonu’nun hukuki tasarruf önerisinde bulunma yetkisinin altını çizmektedir.[3] Konsey ve AP, gerekli gördükleri durumlarda Komisyon’u hukuki tasarruf önerisi sunmaya davet edebilmektedir.

 

Lizbon Antlaşması’nın 289. maddesi hükmü uyarınca; olağan yasama usulü, Komisyon’un önerisi üzerine, AP ve Konsey tarafından bir tüzük, direktif veya kararın ortaklaşa kabulünü ifade etmektedir. Antlaşma’nın aynı maddesinde, Antlaşmalar’da öngörülen belirli durumlarda, yasama tasarruflarının, bir grup üye devletin ya da AP’nin girişimiyle, Avrupa Merkez Bankası’nın tavsiyesi üzerine veya Adalet Divanı ya da Avrupa Yatırım Bankası’nın talebi üzerine kabul edilebileceği de belirtilmektedir. [4]

 

Olağan yasama usulünde, Avrupa Komisyonu’nun hukuki tasarruf önerisinde bulunma hakkını elinde bulundurması, demokratik sistem kriterleri temel alınarak yapılan değerlendirmelerde eleştirilere maruz kalabilmektedir. Bir başka deyişle, Komisyon tarafından yapılan hukuki tasarruf önerisi, Konsey ve AP tarafından kabul edilerek yürürlüğe girmekte ise de; önerinin, üyeleri halk tarafından doğrudan seçilmemiş Komisyon tarafından hazırlanması, karar alma sürecinin meşruiyetini kısmen de olsa tartışmaya açabilmektedir. Bu tartışmayı, Scharpf[5] tarafından altı çizilen “girdi” ve “çıktı” meşruiyeti ayrımı temelinde, “girdi meşruiyeti” konusu ile ilişkilendirmek yerinde olacaktır. Bilindiği gibi “girdi” yönlü meşruiyet ile vurgu yapılan husus “government by the people” iken, “çıktı” yönlü meşruiyet “government for the people” vurgusu yapmaktadır: Dolayısıyla, “girdi” meşruiyeti uyarınca, siyasi tercihler halkın iradesini yansıttığı müddetçe meşru sayılmakta iken, “çıktı” meşruiyeti siyasi tercihler halkın genel refahını etkili şekilde artırdığı müddetçe meşrudur.[6] Dolayısıyla, AB karar alma süreci için yanıt bekleyen soru, üyeleri halk tarafından seçimle belirlenmemiş Komisyon tarafından hazırlanan herhangi bir hukuki tasarruf önerisinin, Avrupa halklarının genel iradesini yansıtmasının ne ölçüde mümkün olabileceğidir. Bu soruya net bir cevap vermek mümkün görülmese de, Komisyon hukuki tasarruf önerilerini hazırlarken uzmanların, uluslararası ve hükümetlerdışı organizasyonların[7] ve kamunun görüşlerine başvurmak suretiyle kapsamlı danışma süreçleri uygulamakta, böylelikle önerilerini geniş kitlelerinin görüşleri ve eleştirilerini dikkate almak suretiyle hazırlamaya ve dolayısıyla önerilerinin halkın iradesini yansıtmadığı eleştirilerini bertaraf etmeye çalışmaktadır.

 

Bu kapsamda, Komisyon’un 1986’dan itibaren uygulamaya çalıştığı etki değerlendirmelerini, Birlik karar alma sürecinde girdi meşruiyetinin sağlanabilmesine yönelik çabaların bir parçası olarak nitelendirmek suretiyle değerlendirmek uygun olacaktır.

 

Haziran 2001 Göteborg Avrupa Konseyi ve Aralık 2001 Laeken Avrupa Konseyi kararları uyarınca, Komisyon’un uygulamakta olduğu “single-sector type assessments” yerini, Komisyon tarafından oluşturulan yeni bir metot olan “integrated impact assessment” metoduna bırakmıştır. Anılan metot uyarınca, Avrupa Komisyonu hukuki tasarruf önerisinde bulunmadan önce, önerisinin muhtemel ekonomik, sosyal ve çevresel sonuçlarını, çeşitli politika alternatiflerinin avantaj ve dezavantajlarını tespit edecek şekilde hazırladığı ve ex-ante inceleme niteliğindeki “etki değerlendirmeleri” ile analiz etmektedir.

 

Etki değerlendirmeleri;

 

♦ Ekonomik, sosyal ve çevresel etkileri olan hukuki tasarruf önerileri,

♦ Gelecek politikaları tanımlayan beyaz kitaplar, eylem planları, harcama programları ve uluslararası anlaşmaların müzakere ilkelerini içeren “non-legislative” girişimler,

♦ Önemli etkileri olabilecek belirli uygulayıcı önlemler (implementing measures)

 

için hazırlanmaktadır.[8]

 

2005 yılından itibaren, Komisyon’un Yıllık Politika Stratejisi (Annual Policy Strategy-APS) ve Yasama ve Çalışma Programı (Legislative and Work Programme-CLWP) kapsamında yer alan her başlığın etki değerlendirme analizine tabi olması genel kural haline gelmiştir.[9]

 

Komisyon’un hukuki tasarruf önerilerinin ekonomik etkilerinin değerlendirilmesi, tercih edilen politika seçeneğinin, ekonomik büyüme ve rekabet gücü gibi makro ve mikro ekonomik etkilerinin değerlendirilmesini içermektedir. Önerinin sosyal etkilerinin değerlendirilmesi, önerinin insan sermayesi ile temel hak ve özgürlükler üzerine etkisinin, AB Temel Haklar Şartı’na uygunluğunun, istihdam düzeyi ya da iş kalitesine muhtemel etkilerinin analiz edilmesini ifade etmektedir. Hukuki tasarruf önerisinin çevresel etkileri ise, önerinin kamu sağlığı gibi çevresel konulara ilişkin pozitif ve negatif etkilerinin değerlendirilmesini içermektedir. [10]

 

Etki değerlendirme çalışmalarından Komisyon’un ilgili birimleri sorumlu olup, ilgili birimlere yönelik prosedüre ilişkin temel adımlar,

 

♦ Etki değerlendirme sürecinin planlanması ve yol haritasının oluşturulması

♦ Etki değerlendirme sürecinin tüm aşamalarında, ilgili etki değerlendirme destek birimi ile yakın işbirliği

♦ Etki değerlendirme yönlendirme grubunun oluşturulması ve çalışmanın tüm aşamalarına dahil edilmesi

♦ İlgili taraflara danışılması,uzmanlık bilgilerinin derlenmesi ve sonuçlarının değerlendirilmesi

♦ Etki değerlendirme analizinin yürütülmesi

♦ Bulguların etki değerlendirme raporunda yer alması

♦ Taslak etki değerlendirme raporunun yönetici özeti ile birlikte Etki Değerlendirme Kurulu’na (The Impact Assessment Board) sunulması

♦ Etki Değerlendirme Kurulu’nun tavsiyeleri ışığında raporun nihai hale getirilmesi

♦ Etki değerlendirme raporu ile Kurul’un görüşlerinin, öneri ile birlikte Komisyon’un diğer birimlerinin görüşüne sunulması (inter-service consultation)

♦ Etki değerlendirme raporu, yönetici özeti, Kurul’un görüşleri ve hukuki tasarruf önerisinin Avrupa Komisyonu üyelerine sunulması

♦ Etki değerlendirme raporu ve yönetici özeti ile birlikte önerinin diğer AB kurumlarına iletilmesi

♦ Raporun nihai hali ile Kurul’un görüşlerinin internette yayınlanması

♦ Elde edilecek yeni bilgiler ya da AP ve Konsey’in talepleri ışığında raporun Komisyon tarafından güncellenmesi[11]

 

olarak sıralanmaktadır.

 

Komisyon tarafından yürütülen etki değerlendirme süreçlerinde, Etki Değerlendirme Kurulu önemli bir aktör olarak karşımıza çıkmaktadır. 2006 yılında oluşturulan Kurul, kişisel kapasite ve uzmanlık bilgileri esas alınarak atanan üyelerden oluşmaktadır.[12] Kurul yukarıda da belirtildiği gibi Komisyon’un hazırladığı etki değerlendirme raporlarının taslakları üzerine görüşlerini bildirmekte, ayrıca etki değerlendirme süreçlerinin başlangıcında metodoloji hakkında Komisyon’un ilgili birimlerine tavsiyede bulunabilmektedir. Kurul’un çalışmalarında şeffaflığa verilen önem dolayısıyla, Kurul’un etki değerlendirme sürecine ilişkin görüşlerinin tamamı yayınlanmaktadır.[13]

 

Etki değerlendirme uygulamaları Komisyon’un ilgili birimlerinin sorumluluğunda yürütülmekte birlikte, Konsey ve AP’nin de, karar alma sürecinin etki değerlendirme kısmında yer almalarının gerektiği açıktır. Zira Konsey ve AP’nin, Komisyon’un etki değerlendirmeleri yapılmış hukuki tasarruf önerilerinde özlü değişiklikler yapma yetkileri bulunmaktadır. Böyle bir durumda, Konsey ve AP’nin Komisyon önerilerinde yaptıkları özlü değişikliklerin etki değerlendirmelerini yapmaları amacıyla, Kasım 2005’de Konsey, AP ve Komisyon kurumlararası nitelikte “Common Approach to Impact Assessment” üzerinde anlaşmaya varmışlardır.[14] Kurumlararası anlaşma uyarınca, etki değerlendirmesini gerektiren özlü değişikliklerin ne olduğuna, değişikliği yapan kurum karar vermektedir. Konsey ve AP’nin etki değerlendirmesi yapmaya karar verdiklerinde, Komisyon’un etki değerlendirmesini başlangıç noktası olarak almaları ve Komisyon’un çalışmasını tekrarlamamaları gerekmektedir.[15]

 

Etki değerlendirme sürecinde farklı politika seçeneklerinin potansiyel etkilerini değerlendirebilmek amacıyla 2005 yılında tespit edilen prensipler ise 2006 yılında güncellenmiştir. Etki analizlerinin hazırlanmasında Komisyon’un kazandığı tecrübe, Bağımsız Etki Değerlendirme Kurulu’nun tecrübeleri, üst düzey ulusal uzmanlardan oluşan grubun (the High Level Group of National Experts on Better Regulation) verileri, 2006/2007 yıllarında Komisyon’un etki değerlendirme sisteminin dış değerlendirilmesi ve 2008 yılında etki değerlendirmesi ilkeleri üzerine yürütülen kamuya danışma süreci sonuçları dikkate alınarak, etki değerlendirme prensipleri tekrar gözden geçirilmiş ve 15 Ocak 2009 tarihinde açıklanmıştır.[16]

 

15 Ocak 2009 tarihli “Impact Assessment Guidelines” uyarınca, etki değerlendirme sürecinin analitik aşamaları, 

olarak sıralanmaktadır.[17]

 

Problemin belirlenmesi aşamasında, AB’nin ilgili alanda eylemde bulunma yetkisi olup olmadığı ve eylem için en uygun düzeyin hangisi olduğu üzerinde de düşünülmesi beklenmektedir.[18] Amaçların tanımlanması aşamasında, problemle doğrudan ilgili olan siyasi amaçların açık şekilde belirlenmesi gerekmektedir. Bir sonraki aşamada, siyasi hedeflere ulaşmayı sağlayabilecek çeşitli alternatifler belirlenmekte ve belirlenen alternatifler, ekonomik, sosyal ve çevresel etkileri açısından değerlendirmeye tabi tutularak, muhtemel etkileri bakımından karşılaştırılmaktadır.

 

Yukarıda da belirtildiği gibi etki değerlendirmesinin tamamlanmasını takiben hazırlanan etki değerlendirme raporları Avrupa Komisyonu üyelerinin dikkatine sunulmaktadır. Komisyon üyelerinin hukuki tasarruf önerisini kabul etmelerini müteakip, öneri ile birlikte ilgili etki değerlendirme raporu da Birliğin yasama organları Konsey ve AP’ye sunulmaktadır.

 

15 Ocak 2009 tarihli “Impact Assessment Guidelines” uyarınca etki değerlendirme raporlarının formatı aşağıdaki gibi düzenlenmektedir;

 

Bölüm 1: Prosedür ile ilgili konular ve ilgililere danışma sürecinin sonuçları

Bölüm 2:Politika kapsamı, problemin tanımı ve ikincillik (subsidiarity)

Bölüm 3: Amaçlar

Bölüm 4: Politika seçenekleri

Bölüm 5: Etki analizi

Bölüm 6: Seçeneklerin karşılaştırılması

Bölüm 7: İzleme ve değerlendirme[19]

 

Etki değerlendirme sonucunda hazırlanan etki değerlendirme raporlarının aslında etki değerlendirme sürecinin analitik aşamalarında elde edilen bulguları yansıttığı görülmektedir. Etki değerlendirme raporları, “Commission Staff Working Document” niteliğinde olup, bu niteliği nedeniyle iki önemli özelliğe sahiptir. Birincisi, raporlar Birliğin tüm resmi dillerine çevrilmek zorunda değildir, genellikle İngilizce olarak hazırlanmaktadır. İkincisi, etki değerlendirme raporları siyasi belge olmadıkları için Komisyon üyelerinin siyasi onayını almazlar.[20] Dolayısıyla, etki değerlendirme raporlarının içeriği, Komisyon’un alacağı nihai kararı yansıtmamaktadır. Avrupa Komisyonu’nun altını çizdiği şekilde, etki değerlendirmesi karar alma sürecine yardımcıdır, siyasi bir kararın yerini almamaktadır.[21]

 

Herhangi bir hukuki tasarruf önerisinin, Avrupa Komisyonu üyelerine sunulmadan önce Komisyon’un ilgili birimleri tarafından etki değerlendirilmesine tabi tutulmasının amacı, önerinin muhtemel ekonomik, sosyal ve çevresel etkilerinin analiz edilmesi olsa da; daha genel bir perspektifden bakıldığında, etki değerlendirmelerinin amacının, Birlik karar alma sürecinin meşruiyet meselesiyle ilgili olduğu ileri sürülebilir. Bu durumda, AB’nin ve kurumlarının “girdi” ve “çıktı” yönlü meşruiyetini sağlayan unsurların sınıflanmasında kullanılan “indirect”, “parliamentary”, “technocratic” ve “procedural” meşruiyet ayrımına[22] istinat etmek yerinde olacaktır. Zira yukarıda AB’nin karar alma süreçlerindeki uygulamaları ile “girdi” meşruiyetini güçlendirmeye çalıştığı belirtilmişti. Dolayısıyla söz konusu ayrım, etki değerlendirme uygulamasının hangi açıdan AB’nin “girdi” meşruiyetini desteklemekte olduğunun açıklığa kavuşturulması için gereklidir. Teknokratik meşruiyet kavramı kapsamında, AB kurumlarının meşruiyeti sağlayan unsur, üye devletler tarafından yetkilendirilmeleri ya da parlamenter kontrole tabi olmalarından çok uzmanlık bilgileri ile vatandaşların çoğunluğunun refahını artırabilmeleridir.[23] Dolayısıyla kurumlar eylemlerini uzmanlık bilgileri ve uyguladıkları etkili kamu politikaları aracılığıyla meşrulaştırmaya çalışmaktadırlar.[24] Bu bakış açısıyla Avrupa Komisyonu da hukuki tasarruf önerilerini hazırlarken gerçekleştirdiği etki değerlendirmeleri ile uzmanlığını sergileyebilmekte, karar ve eylemlerini sahip olduğu uzmanlık ile meşrulaştırmaya çalışmaktadır. Prosedürel meşruiyet ise, meşruiyet kavramını, şeffaflık, çıkarların dengelenmesi, oransallık, paydaşlara danışma gibi belirli unsurlarla ilişkilendirmektedir.[25] Hukuki tasarruf tasarısına ilişkin ilgili tüm tarafların görüşlerinin alınmasını da içeren, bir başka deyişle karar alma süreçlerine katılım uygulamalarını kapsayan etki değerlendirme süreçleri, iyi yönetişimi hedefleyen bir süreç olarak Birlik karar alma mekanizmasında prosedürel meşruiyeti sağlamaya yönelmektedir.

 

Dolayısıyla, Komisyon’un hukuki tasarruf önerilerine nihai şeklini vermeden önce gerçekleştirilen ve ex-ante inceleme niteliği taşıyan etki değerlendirmesi uygulamaları, öncelikli olarak Birliğin karar alma sürecinin “girdi” meşruiyetinin güçlendirilmesine yöneliktir. Ancak, etki değerlendirmelerinin “çıktı” yönlü meşruiyetin sağlanmasına da katkı yapmakta olduğunun altı çizilmelidir. Scharpf’ın ifadesiyle, siyasi tercihlerin “çıktı” meşruiyeti ortak refahın etkili bir şekilde artırılmasına bağlı ise; muhtemel ekonomik, sosyal ve çevresel etkileri analiz edilerek alternatif tercihlerin karşılaştırıldığı bir sürecin ürünü olan hukuki tasarrufların, Avrupa halklarının ortak refahı ve çıkarlarını gözetmeye, dolayısıyla Birliğin “çıktı” meşruiyetini sağlamaya yönelik olduğu açıktır. 

 

 Not: Makalede ifade edilen görüşler yazarın değerlendirmeleri olup, görev yaptığı kurumla ilişkilendirilemez. 

 

 

---